EL SISTEMA DE JUSTICIA DE MENORES EN MEXICO
Ana Josefina Alvarez
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, UNAM
INTRODUCCION
En su condición de República Federal, México exhibe una diversidad de instrumentos jurídicos atinentes a la justicia de menores. Existen en la actualidad 32 legislaciones diferentes correspondientes a los 31 estados y al Distrito Federal. La base constitucional de tal legislación se encuentra en el artículo 18 de la Constitución de 1917, vigente en la actualidad.
Existen dos grandes tendencias en las justicias de menores en México. Este artículo se dedicará en gran medida a discutir las características y diferencias entre esas dos grandes tendencias.
En general puede decirse que hasta 1991 las leyes que regulaban lo relativo a las infracciones de menores tenían carácter tutelar, eran locales y correspondían al fuero común. Sin embargo, una nueva Ley fue aprobada al respecto: la "Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal" publicada en el Diario Oficial de la Federación del 24 de diciembre de 1991. Dicha ley transforma esta situación y prevé la aplicación de la misma en los diferentes estados de la República cuando se trate de delitos de fuero federal, otorgando competencia para conocer de estos casos a los "Consejos o Tribunales Locales" para menores del lugar donde se haya cometido el acto u omisión.
La nueva legislación ha pretendido adecuar el sistema de justicia penal de menores mexicano a lo establecido en los artículos atinentes al tema por la Convención sobre Derechos del Niño adoptada por las Naciones Unidas en Nueva York el 20 de noviembre de 1989. México fue uno de los 20 primeros países en ratificar dicha Convención el 31 de julio de 1990, por parte del Senado, siendo promulgada por el Ejecutivo el 25 de enero de 1991, con lo que la convirtió en norma general obligatoria. Por tanto, en menos de un año se intentó la adecuación de una legislación que en ese momento estaba muy lejos de cumplir con los requisitos establecidos por la Convención. La nueva legislación ha sido adoptada únicamente por el Distrito Federal y el estado de Morelos.
UN POCO DE HISTORIA: LA LEGISLACION TUTELAR-ASISTENCIAL
Hasta esa fecha, la base legal del sistema bajo análisis se encontraba en la legislación que creaba los "Consejos Tutelares para Menores Infractores", adoptada por el Distrito Federal en septiembre de 1974 y que sirvió de modelo para la legislación de los demás estados de la República. En la actualidad, 30 estados continúan aplicando este tipo de legislación que tiene un carácter fundamentalmente tutelar y que conlleva a importantes limitaciones procesales y garantísti¬cas, como se verá a continuación.
El modelo tutelar reemplazó a las antiguas "Cortes para Menores" que funcionaban en México desde 1929 (Azaola, 1990: 52). El mayor avance logrado con esa legislación, en su momento, fue la separación definitiva del sistema de menores y de los centros de reclusión de los mismos, del sistema de los adultos.
Las características fundamentales del enfoque tutelar es que los menores no son considerados como "delincuentes" sino como "infractores". El menor de 18 años de edad que comete una conducta incluida en el Código Penal es considerado como un inimputable en tanto que, según la legislación tutelar, no existe responsabilidad penal ya que los menores, por su edad, son incapaces de comprender la ley penal. Dentro de este enfoque proteccionista, los jueces son reemplazados por "consejeros" y los menores no reciben "sentencias" sino "medidas de seguridad o de protección".
Los Consejos están constituidos, en general, por tres personas: un abogado -quien preside durante el proceso-, un médico y un profesor especializado en menores infractores. Las audiencias son confidenciales y el Consejo debe abstenerse de aplicar, en la medida de lo posible, las formalidades que caracterizan el proceso en la justicia de adultos.
El enfoque tutelar, aunque creado con un objetivo honesto de proteger a los menores y de someterlos a un proceso menos agresivo que el de los adultos, en la realidad ha colocado al menor en una situación de mayor indefensión y vulnerabilidad al eliminar las principales garantías constitucionales del proceso penal y ciertos derechos individuales fundamentales. Insistiremos en este punto por considerarlo de particular importancia.
LIMITACIONES DEL SISTEMA TUTELAR-ASISTENCIAL
A grosso modo, las principales limitaciones de este modelo de justicia minoril son las siguientes (Alvarez, 1990: p. 17):
a. El sistema tutelar propicia la violación del principio de legalidad y priva a los jóvenes de los derechos y garantías derivadas del artículo 14 de la Constitución Mexicana que indica "ningún crimen, ninguna pena sin la ley", ya que los menores pueden ser ingresados a un centro de tratamiento como medida "preventiva", o sea, sin haber realizado una conducta prohibida por la ley penal o por cualquier otra norma. Esto queda establecido en la legislación en su Art.II cuando señala que el Consejo Tutelar podrá intervenir cuando el joven viola la ley penal..."o manifiesta cualquier otro comportamiento que pueda conducir a presumir básica¬mente, una inclinación a hacerse daño a sí mismo, a alguien de la familia o a la sociedad, y por tanto, justifica la acción preventiva del Consejo."
b. Otro aspecto negativo de la legislación tutelar que analizamos en esta primera parte es lo señalado en el Art. 61, que establece una duración indeterminada de las medidas impuestas por el Consejo. Así, las medidas de seguridad aplicadas no dependen directamente de la conducta cometida por el menor, sino del proceso de "readaptación social" del joven. Por tanto, el menor sabe cuándo ingresa a un centro de tratamiento, pero no cuando va a salir de allí. Esta medi¬da coloca al menor ante una situación desventajosa en relación con la legislación de adultos que impone términos fijos a la sentencia. En México, aún en casos de adultos que no tienen responsabilidad criminal, como los enfermos mentales, el Código Penal del Distrito Federal ordena que "el trata¬miento no podrá exceder la máxima sentencia aplicable si el autor fuera criminalmente responsable".
c. La legislación tutelar también elimina otros importantes derechos y garantías incluyendo el principio de inocencia y el derecho a la defensa, ya que dentro de la legislación bajo estudio este es práctica¬mente inexistente pues los jóvenes no gozan de asistencia de un abogado defensor o de alguien que asuma este papel, ni tienen el derecho a llamar testigos o a presentar evidencias en su defensa. Aunque existe el derecho a apelar una sentencia el único que puede invocar este derecho es el "promotor" responsable de cada caso, que en teoría es independiente, pero que en realidad forma parte del personal del Consejo.
Igualmente, el menor no tiene derecho a invocar la "ausencia de responsabilidad penal", que es parte integral de la ley para adultos. Por ejemplo, a un menor no se le permite declararse inocente con base a que la falta fue cometida en legítima defensa o debido a un estado de necesidad. Esta legislación no distingue tampoco entre diversos tipos de participación en actos criminales. Por ejemplo, no tiene en cuenta si el menor fue autor material o cómplice; o la posibilidad de que su participación haya sido inducida por otros o que el menor haya sido utilizado para fines criminales por un adulto (Bullen, 1989: 10).
LA LEGISLACION DE DI¬CIEMBRE DE 1991 Y EL SISTEMA FORMAL AC¬TUAL.
Como ya se indicó, con la nueva legislación adoptada en 1991 para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en material federal, se intenta remediar las situaciones antes descritas, pero todavía es pronto para juzgar su aplicación real. Puede esperarse, además, que los demás estados de la República comiencen a adecuar sus legislaciones locales a la del Distrito Federal, como usualmente ocurre en México, pero por el momento como ya se indicó también, en 30 estados continúa predominando la legislación tutelar antes discutida.
CARACTERISTICAS DE LA NUEVA LEGISLACION
El artículo primero de esta ley resume su objetivo fundamental: "La presente ley tiene por objeto reglamentar la función del Estado en la protección de los derechos de los menores, así como en la adaptación social de aquellos cuya conducta se encuentra tipificada en las leyes penales federales y del Distrito Federal y tendrá aplicación en el Distrito Federal en materia común, y en toda la República en materia federal".
El principal avance que se logra con la nueva legislación es desterrar totalmente la posibilidad de que un menor ingrese a un centro de tratamiento sin que medie una conducta infractora y sin ser sometido a un proceso. El "peligrosismo" que caracteriza a la legislación tutelar se ve entonces limitado, aunque no desaparece totalmente, en la medida en que el art.38 de la nueva legislación establece que se le realizará al menor un diagnóstico biopsicosocial desde el momento mismo del procedimiento, o sea, antes de saber si es responsable o no. Este diagnóstico puede influir en la decisión a asumir ya que se determinará el grado de "peligrosidad" del menor, independientemente a veces de la gravedad de la conducta cometida.
La principal limitación que se mantiene aún en esta legislación es que el nuevo organismo rector es el "Consejo de Menores", que es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (Ministerio de Interior), al igual que lo era el "Consejo Tutelar de Menores" de la antigua legislación. No se da cumplimiento, por tanto, al Art.40¬III de la Convención que prevé la existencia de tribunales independientes e imparciales, que dependan del sistema judicial para conocer los casos de los menores infractores. Tal y como está previsto en la nueva (y en la vieja) legislación, el presidente del Consejo de Menores es nombrado por el Presidente de la República a propuesta de la Secretaría de Gobernación (Art.10 de la Ley de 1991). Todos los funcionarios que forman parte del Consejo de Menores, tanto los que funjen como Ministerios Públicos, como los que funjen como defensores del menor, son autoridades administrativas, no judiciales, y dependen del poder Ejecutivo.
Así, "hoy es el mismo poder ejecutivo el que persigue y atrapa al menor, el que consigue las pruebas para atribuirle responsabilidad penal -el Comisionado-, el que lo juzga y decide la pena que debe cumplir de en acuerdo a la ley de menores -el Consejero Unitario- y finalmente es el mismo órgano administrativo el que decide la última instancia ya que la "Sala Superior del Consejo de Menores" no hace parte del poder judicial...sin embargo sus decisiones no son recurribles ante ninguna autoridad judicial (Sánchez, 1993: 6).
ELEMENTOS PROCESALES.
El procedimiento (Arts. 36 al 72), en líneas generales establece que cuando un hecho sancionado por las leyes penales se atribuya a un menor de 18 años, el caso deberá ser trasladado de manera inmediata a las instalaciones de la unidad administrativa encargada de la prevención y tratamiento dependientes de la Secretaría de Gobernación y puesto a disposición del "Comisionado" en turno, quien integrará las pruebas en un plazo no mayor a las 24 horas y pondrá al menor a disposición del Consejero Unitario quien en un plazo de 48 horas, ampliable otras 48 horas más (Art. 36) deberá emitir la resolución inicial. En total se podría disponer de un plazo de 120 horas en las que el menor podría estar detenido antes de tomarse la decisión de liberarlo o continuar con el proceso. Esto parece, de entrada, excesivo.
Si el Consejero Unitario decide la sujeción del menor al procedimiento (Resolución Inicial), queda abierto el pro¬ceso de Instrucción dentro del cual se deberá realizar un diagnóstico biopsicosocial del menor el cual servirá de base para el dictamen que deberá emitir el Comité Técnico Interdisciplinario. Esta etapa tendrá una duración máxima de quince días hábiles dentro de los cuales el defensor del menor y el Comisionado podrán ofrecer por escrito las pruebas correspondientes. La audiencia tendrá lugar al finalizar esos 15 días y se desarrollará sin interrupción en un solo día.
La resolución definitiva deberá emitirse dentro de los cinco días hábiles siguientes, pero los órganos del Consejo podrán decretar hasta antes de dictar resolución definitiva, la práctica o ampliación de cualquier diligencia probatoria. Si se ha acreditado la infracción, el menor pasará a los centros de tratamiento interno que también dependen de la Secretaría de Gobernación y que se establecen mediante la misma ley que comenta¬mos en sus Arts. 33, 34, 35, 117 y 118.
En su artículo 119 la legislación establece que el tratamiento externo a los menores no podrá exceder de un año y el tratamiento interno no podrá exceder de cinco años.
La resolución establecida por el Consejero Unitario podrá ser apelada, en cuyo caso será conocida por la Sala Superior del Consejo quien deberá resolver la apelación en tres días o cinco días, dependiendo del tipo de resolución apelada.
En resumen, y según lo establece el artículo 7 de la legislación que comentamos, el procedimiento ante el Consejo de Menores comprende las siguientes etapas:
l Integración de la investigación de infracciones;
II Resolución inicial;
III Instrucción y diagnóstico;
IV Dictamen técnico;
V Resolución definitiva;
VI Aplicación de las medidas de orientación, protección y tratamiento;
VII Evaluación de la aplicación de las medidas de orientación y tratamiento;
VIII Conclusión del tratamiento, y
IX Seguimiento técnico ulterior.
En cuanto a los órganos del Consejo de Menores, estos son (art.8 los paréntesis son nuestros-):
I Un presidente del Consejo;
II Una Sala Superior (órgano de Apelación).
III Un secretario General de Acuerdos de la Sala Superior.
IV Los Consejeros Unitarios (órgano juzgador)
V Un Comité Técnico Interdisciplinario (que realiza el diagnóstico).
VI Los secretarios de acuerdos de los consejeros unitarios;
VII Los Actuarios.
VIII Hasta tres consejeros supernumerarios;
IX La Unidad de Defensa de Menores, y
X Las unidades técnicas y administrativas que se determine.
Hay que destacar, que además de las medidas de internamiento, existen las llamadas medidas de orientación y protección, que aparecen en los artículos 97 y 103, respectivamente. Estas medidas son alternativas al internamiento en centros de reclusión y su finalidad es la de "obtener que el menor que ha cometido aquellas infracciones que correspondan a ilícitos tipificados en las leyes penales, no incurra en infracciones futuras". Son medidas de orientación: la amonestación; el apercibimiento; la terapia ocupacional; la formación ética, educativa y cultural; y la recreación y el deporte. Son medidas de protección: el arraigo familiar (responsabilizar a los padres o responsables del menor de la presentación periódica de éste en un centro de tratamiento y prohibición de abandonar el lugar de residencia sin autorización del Consejo); el traslado al lugar donde se encuentre el domicilio familar; la inducción para asistir a instituciones especializadas; la prohibición de asistir a determinados lugares y de conducir vehículos; y, la aplicación de los instrumentos, objetos y productos de la infracción en los términos que determine la legislación penal para los casos de comisión de delitos.
Estas medidas, como tales, todavía han sido escasamente aplicadas debido a lo reciente de la legislación, siendo todavía la reclusión en centros de tratamiento la medida más utilizada.
DIAGNOSTICO SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE MENORES, DE LOS CONSEJOS TUTELARES DE MENORES Y DE LOS CENTROS DE TRATAMIENTO.
Hasta ahora hemos descrito las dos legislaciones para menores infractores existentes en México en la actualidad, haciendo algunos comentarios marginales al respecto. A continuación analizaremos la aplicación real de estas legislaciones para lo cual utilizaremos el último y prácticamente único diagnóstico que se ha realizado al respecto que fue el resultado de una investigación llevada a cabo por la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México, en conjunción con UNICEF-México. Este diagnóstico (Comisión de Derechos Humanos -CNDH-, 1993) se refiere tanto a la legislación, a su aplicación y al funcionamiento de los centros de tratamiento y se basó, por un lado, en el análisis de las 32 legislaciones existentes en el país; y, por el otro, en una encuesta realizada en los 57 centros de atención a menores infractores existentes en el país, en cada uno de los cuales se entrevistó al 20% de los menores internos en los mismos. El total de los menores internos en ese momento era de 3,045 (CNDH, 1993: 10). Esta investigación constituye, por tanto, una referencia obligada para este trabajo, razón por la cual presentamos a continuación algunas de los principales resultados obtenidos.
SOBRE LA DETENCION DE LOS MENORES
Hay que especificar que no existe en México una policía especializada en menores, lo que hace que cualquier policía esté en capacidad de detener a un menor. En el estudio realizado se encontró que en un 38.7% los menores eran detenidos por policías preventivos, en un 42.2% por policías judiciales y en un 19% por otros (p.41), con frecuencia sin que medien órdenes legales (p. 12). Casi nunca se les aclara cuál es su situación, qué va a suceder con ellos, ni cuánto tiempo durará su encierro. Se encontró también que es habitual que se les maltrate, normalmente para que se declaren culpables. De la población entrevistada, el 46% dijo haber sido tratada bien durante el proceso de detención y el 54% dijo haber sido tratado mal. De estos últimos 34% sufrió maltratos físicos (golpes y torturas), 53% insultos, 5% robos, 4% amenazas y 3% privación de alimentos (p.42).
Parece ser común que se les lleve de un lugar a otro mientras se decide si van a ser internados o liberados y con frecuencia los más grandes permanecen en penales para adultos hasta que se compuebe que son menores, siendo ésta una de las peores experiencias a las que pueden ser expuestos.
CARACTERISTICAS DE LA POBLACION ATENDIDA
Según la investigación citada, casi todos los menores internos en centros de tratamiento provienen de familias de escasos recursos económicos, que tienen problemas de desintegración. Encontramos, por ejemplo, que sólo el 33.5% de los menores vivía con ambos padres y el 63% vivía sólo con la madre (p.37). Sin embargo, es importante destacar que según los las respuestas de los menores entrevistados sostenían, en general, una buena relación con las personas con las que vivían, ya que el 90%, indicó que se llevaban bien con ellos, el 89% que recibían apoyo; y el 88% respondió que las personas que vivían con ellos trabajaban, lo cual desmiente de alguna manera la visión de que los menores infractores viven en un medio social que les es absolutamente hostil.
En cuanto al nivel de estudio puede decirse que la mayoría de ellos estaba escolarizado ya que sólo el 8% no tenía ninguna escolaridad, el 46% había completado la primaria y el 20% había completado la secundaria, lo que revela, sin embargo, un nivel escolar bajo, si tomamos en cuenta que el grueso de los menores que ingresan a los centros de reclusión tienen edades que oscilan entre los 14 y los 17 años.
En ese intervalo de edades se ubica el 72% de los menores, distribuyéndose de la siguiente manera: 16% en los 14 años; 16% en los 15 años; 20% en los 16 años y 20% en los 17 años, lo que demuestra que éste es el período de edad más delicado en el proceso de formación de los menores.
El bajo nivel de escolaridad puede deberse en gran medida a que muchos de los menores trabajaban al momento de ingresar a los centros. Sólo un 15% dijo dedicarse únicamente a los estudios, mientras un 17% trabajaba en la calle, un 24% trabajaba como empleado y un 8% trabajaba en el campo.
De estos últimos, según pudo constatarse en la investigación realizada, la extrema miseria en que viven la mayoría de las familias campesinas, lleva a los menores a aceptar trabajos de siembra, pizca o traslado de drogas. En este medio ambiente es también en el que se registra la mayor cantidad de homicidios en los que participan menores.
Finalmente, en cuanto al sexo se mantienen las tendencias tradicionales ya que el 84% de los menores internados son varones y el 16% son mujeres.
LA CALIDAD DE LOS SER¬VICIOS
En relación a la calidad de los servicios en los centros de tratamiento, comenzaremos por evaluar estos servicios indicando que en muchos estados no existe la debida separación entre mujeres y varones. Encontramos así que las mujeres por ser una minoría, como se indicaba más arriba, reciben la peor calidad de servicios ya que en muchos casos son recluídas en centros que son en realidad para varones, lo que hace que se les mantenga el día completo en un dormitorio donde realizan todas las actividades del día: comen, duermen, tienen algunas clases y ciertos talleres y pasan su tiempo libre. Con frecuencia, para evitar el contacto entre hombres y mujeres a ellas se les impide el acceso regular al resto de las instalaciones.
Tampoco existe clasificación adecuada en cuanto al tipo de infracción cometida o a la edad de los menores. Hay instituciones en las cuales se llega al extremo de ubicar en una celda común a menores que han ingresado por razones muy diversas.
Esta situación se ve agudizada cuando se trata de clasificación por edades ya que en los centros se encuentren muchas veces pequeños hasta de 7 años, conviviendo con adolescentes casi adultos de 20 años.1 Esto ocurre así porque las edades mínima y máxima entre las que los menores son susceptibles de ser considerados infractores varía de un Estado a otro.
La edad mínima no está especificada en 23 estados, lo que hace que teóricamente hasta un niño de 4 ó 5 años puede ser internado por infractor en esos estados. En los otros nueve estados la edad mínima a ser considerada oscila entre los 6 y los 12 años. En la nueva legislación aprobada para el Distrito Federal la edad mínima considerada es de 12 años.
En cuanto a edad máxima, o sea, la edad en que comienza la imputabilidad penal, también varía de un estado al otro y oscila entre los 16 y los 18 años. En 15 estados las imputabilidad penal comienza a los 16 años y en 17 a los 18 años. Esta enorme variabilidad en las edades ligado a la insuficiente cantidad de centros hace que exista una mezcla injustificable de los menores dentro de una misma institución, lo que dificulta la posibilidad de un adecuado tratamiento y propicia la contaminación de los niños más pequeños por parte de los mayores.
Según estableció el informe que comentamos, las instalaciones de reclusión están casi siempre en mal estado y son insuficientes. Sin que entremos en detalle al respecto, basta señalar que los dormitorios son inadecuados, con camas de cemento, con frecuencia sin ropa de cama y sin privacidad, encontrándose casos en que más de un menor duerme en una misma cama y algunos en el piso. Los espacios arquitectónicos no son bien aprovechados, las construcciones no son ad-hoc y con frecuencia se sacrifica el bienestar de los menores en haras de la seguridad, como cuando se deja a los menores recluídos todo el día en su dormitorio, lugar donde realizan todas sus actividades.
En la mayoría de los centros las instalaciones sanitarias están en mal estado lo que atenta contra la propia salud de los menores pues se encontraron casos en que los excusados se sustituyen por botes que se colocan dentro de las habitaciones o que los comedores se encuentren ubicados cerca de los baños que despiden muy malos olores.
En cuanto a la alimentación se encontró que muchos de los problemas de salud de los internos se derivan de una dieta precaria y mal balanceada. Los servicios de salud son igualmente deficientes y no siempre hay médico de planta. Esta situación es aún más aguda en cuanto a las mujeres que sufren con frecuencia, debido a la edad, de desajustes ginecológicos. Se encontraron casos de abuso o acoso sexual por parte de los médicos.
En relación a los servicios educativos y de talleres se encontró que los mismos están mal administrados y aunque prácticamente en todos los centros se imparte la educación primaria, no todos los menores tienen acceso a la misma. Los que tienen un nivel educativo superior con frecuencia no pueden continuar la escuela porque no se ofrecen esos cursos. La educación informal (orientación sexual, formación e informa¬ción sobre problemas propios de su edad.) es prácticamente inexistente y los talleres suelen tener deficien¬cias en instalaciones, en disposición de material y de personal, por lo que la formación profesional no puede realizarse de manera adecuada.
Finalmente, y en estrecha relación con lo anterior, se registran serias deficiencias en cuanto al personal ya que no tienen una adecuada capacitación, lo que se ve agravado por el hecho de que el personal básico está constituído por los custodios quienes tienen usualmente un bajo nivel educativo, lo que no queda compensado con el breve curso de formación que reciben. Son los custodios, en general, los que implementan un ambiente de vigilancia, temor y de maltrato entre los menores además de que son ellos los que instalan prácticas corruptas en las que a veces también participan otras autoridades como venta de libertades, arreglo de fugas o tráfico de drogas.
En relación a todo lo anterior debe decirse que no es casual que la mayor cantidad de recomendaciones realizadas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos a las instituciones de menores entre 1991 y 1993 fue en relación al estado de las instalaciones, a la deficiencia en los servicios médicos, a la organización de los servicios, al maltrato a los menores y a la falta de capacitación del personal.
RELACIONES CON EL EXTE¬RIOR
Este último aspecto al que hacemos referencia es muy importante ya que el menor que ingresa a un centro de tratamiento no debe ser aislado de su familia sobre todo debido a la etapa de la vida en que se encuentra. Sin embargo, en un 26% los menores entrevistados refirieron estar imposibilitados de ver a sus familias. Se encontró, igualmente, que con frecuencia se manipulan los permisos de visita, los que se utilizan como medidas de presión sancionándose a veces con la pérdida de este derecho. Por otra parte, las autoridades no siempre avisan de las dificultades para visitarlos.
PRACTICAS "INFORMALES"
Las prácticas informales más frecuentes en México son:
l. El fenómeno de las razzias y del control de los niños de la calle. Esta ha sido tradicionalmente las formas más utilizadas por las policías para el control de los menores de escasos recursos económicos pues se realizan en los sectores más pobres de las grandes ciudades. A pesar de estar legalmente prohibidas son una práctica cotidiana sobre todo en el Distrito Federal y se ha venido aplicando en los últimos años sobre todo en contra de los niños de la calle. De la población que se atrapa indiscriminadamente la policía fabrica con frecuencia culpables de delitos sin resolver, y ha llegado a afirmar que el 10% de los atrapados sin que exista orden judicial o delito cometido son realmente delincuentes (Justicia y Paz, 1993: 8).
2. Ligado a lo anterior encontramos el sistema de extorsión implementado por la policía también mayormente en contra de los niños de la calle y de las jóvenes prostitutas, lo que hace que estos menores en muchos casos no entren dentro del sistema de justicia formal pero que se encuentren ilegalmente controlados por algunas instancias de éste. Un buen ejemplo de esta práctica es lo registrado por una de las ONG que trabajan en la defensa de los derechos humanos de los menores en México, que en julio de 1993, en un solo día recibió 39 denuncias de niños de la calle extorsionados por policías preventivos y de tránsito que les exigían 100 pesos mensuales para dejarlos dormir en un albergue para niños de la calle (Justicia y Paz, 1993: 64).
3. Otro ejemplo de ejercicio informal del control es la realización de redadas de menores que se encuentran violando ciertas disposiciones locales como son las que prohiben la venta ambulante, en particular en los lugares turísticos. Es importante subrayar la importancia de este fenómeno ya que se estima que entre 6 y 9 millones de niños realizan este tipo de actividad (Staelens, 1993: 82) debido a la extrema pobreza en la que se encuentra más de la cuarta parte de la población mexicana.
Debido a que ejercer una actividad prohibida por disposiciones locales o por la Ley Federal del Trabajo (que prohibe el trabajo de los menores de 14 años) no constituye un delito, esos menores no son usualmente sometidos al sistema de justicia penal de menores y, por tanto es la aplicación desviada de leyes de protección de menores lo que va a permitir la represión de los mismos.
En efecto, esos menores se encuentran cotidianamente perseguidos y detenidos por la policía quienes después de haberlos despojado de sus mercancías y ganancias, los envían a los centros de asistencia para menores en dificultad que dependen del DIF (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo estatal encargado de la protección y asistencia de los menores y sus familias). En esos centros son internados entre 15 y 30 días bajo una estricta vigilancia. Durante este plazo no reciben ningún tipo de servicio y las autoridades se limitan a averiguar el lugar de origen de los menores para remitirlos a dichos lugares al finalizar este plazo. Esto constituye un círculo vicioso pues el menor vuelve a sus actividades debido a que los problemas económicos que las han provocado persisten, exponiéndose nuevamente al mismo tipo de represión.
Lo anterior son ejemplos de la existencia de un sistema de control de menores paralelo en México, que con fre¬cuencia es ejercido por la policía, pero que también es ejercido por otros organismos estatales que entran dentro del sistema asistencial propiamente dicho.
SUMARIO
Como ha sido discutido, existen dos grandes tendencias en las 32 legislaciones existentes en la actualidad en México en cuanto a Justicia de Menores. Por un lado, la tendencia que se inauguró en 1974 cuando fue creado el Consejo Tutelar para Menores que dio al sistema de menores un carácter asistencial-proteccionista que, sin embargo, se reveló en la práctica como un sistema donde el menor perdía todas sus garantías procesales y derechos constitucionales cuya situación más extrema es la de violar el principio constitucional de que no hay crimen ni pena sin ley. Con ligeras diferencias, este tipo de legislación es el todavía existente en 30 de los estados de la república mexicana.
Por otro lado, a raíz de la aprobación y ratificación por México de la Convención de los Derechos del Niño y del compromiso asumido por la administración Salinas en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia realizada en Nueva York en 1990, dicha administración se vio obligada a modificar la legislación tutelar existente, que violaba los preceptos establecidos en el Art. 40 de la Convención relativo a la Justicia de Menores.
Es así como, un tanto al vapor, es aprobada en 1991 la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en materia de Fuero Común y para toda la República en materia de Fuero Federal que conlleva un enfoque más garantista y moderno de la justicia de menores, aunque mantiene limitaciones fundamen¬tales para la realización de un proceso justo a los menores. La limitación fundamental es que tanto el antiguo Consejo Tutelar de Menores como el actual Consejo de Menores dependen de la Secretaría de Gobernación, lo que implica que es un órgano administrativo, cuyos funcionarios dependen todos del poder Ejecutivo, el que va a hacerse cargo de todas las instancias del proceso penal de menores sin que exista, por tanto, una real independencia de poderes. Esto hace que tanto el órgano juzgador, como el de apelación, como el de defensa del menor pertenezcan a la misma instan¬cia administrativa, al igual que los centros de tratamiento a los que va a ser enviado dicho menor si es encontrado culpable de la conducta cometida.
Se discutieron, igualmente, las características fundamentales de la población que llega a los Consejos y a las instituciones de tratamiento, destacándose que el grueso de esta población pertenece a los sectores económicos más desfavorecidos en México, lo que es coherente con lo que se registra también para el sistema de justicia penal de los adultos.
Se vio que la población atendida en 1993 ascendía a 3,045 menores para toda la república, distribuídos en 57 centros de atención a menores infractores. Esta cantidad es sumamente baja si se toma en cuenta que la población nacional es de 85 millones de habitantes y que más del 50% de dicha población es menor de 18 años, lo que revela que gran parte de control social que se ejerce sobre los menores se hace vía el control informal, algunos de cuyos ejemplos también fueron discutidos en este trabajo.
Finalmente, se discutió ampliamente la más reciente y confiable investigación realizada en materia de justicia de menores, dirigida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y por UNICEF-México a partir de la cual se evidenciaron las grandes deficiencias que caracterizan aún al sistema judicial de menores y a las instituciones de trata¬miento que albergan a los menores infractores. Retomamos como resumen final las más significativas deficiencias que se mantienen aún en la legislación de menores:
- Se desconocen los principios de legalidad y de proporcionalidad, pues puede no haber conducta previa al apresamiento y la intensidad y duración de la medida establecida no tiene usualmente relación con la gravedad de la conducta. Esto hace que un menor que roba un objeto insignificante pueda ser privado de su libertad por más tiempo que un homicida adulto. La privación de la libertad no está limitada, como debería, a conductas realmente graves, lo que refleja una política criminológica más dura e injusta hacia los menores que hacia los adultos.
- No se contemplan en la justicia de menores las garantías y formalidades esenciales que implican un procedimiento penal democrático tales como: derecho a la defensa, libre deposición de pruebas, separación entre los órganos que actúan en el procedimiento -acusador, defensor y juzgador-, posibilidad de interponer recursos (en 17 entidades no existe esta posibilidad), detención preventiva sólo a través de un mandato escrito fundado y motivado (este es uno de los principios más violados en toda la república), y el beneficio de la libertad provisional en aquellos casos en que la conducta no amerite internamiento o de la libertad bajo fianza, muy practicada en la justicia de adultos.
- Las edades para la aplicación de la ley penal no son fijadas en sus límites inferiores en muchos estados. En 23 estados no se establece el límite inferior, tal y como recomienda el Art. 40 numeral 3 inciso a) de la Convención. Sería recomendable asumir, como lo ha hecho ya la Ley de 1991 los 12 años como la edad límite inferior.
- No se fijan en algunos casos los plazos límites para la resolución inicial que establece si el menor queda a disposición del Consejo o no y en otros casos esos plazos son muy amplios, llegándose a veces hasta las 72 y las 120 horas, tiempo en que el menor está realmente detenido. Por otra parte, en cuanto a la resolución final, el plazo usual es de 30 días, pero según la investigación realizada un 25% de los menores había esperado por dicha resolución más del plazo establecido.
- Sólo cuatro estados establecen la caducidad de una infracción y sólo en tres estados se encuentra prevista la reparación del daño que es muy benéfica porque permite resarcir al afectado, permite el perdón o suspensión de la medida y ha demostrado tener muy positivos efectos reso¬cializadores.
- En cuanto a las instituciones de tratamiento, además de los discutidos problemas de condiciones físicas y de salubridad, el problema más acuciante es el de la inexistencia real de clasificación según sexo, edad y conducta, recomendados claramente por la Convención en los Artículos 37 y 40. Al respecto, no existen soluciones concretas tampoco para los casos de menores que alcanzan la mayoría de edad estando en centros de tratamiento pues en la actualidad se opta con frecuencia por trasladarlos a las instituciones para adultos, lo cual resulta muy negativo para el proceso de reinserción social del menor.
- Puede considerarse que en general el sistema de justicia y de tratamiento de los menores infractores no está basado en un respeto real de sus derechos humanos y civiles lo cual es difícil de lograr si no existe al menos el personal capacitado necesario que participe en todas las instancias del proceso al que es sometido el menor desde su ingreso al consejo hasta su salida y seguimiento luego de haber sido internado en un centro de tratamiento. En 26 estados se encontró que no existen los órganos técnicos colegiados necesarios para ofrecer al menor el procedimiento y el tratamiento necesarios que exigen la Constitución de la República en su Art.18, las leyes particulares ya comentadas y la actual Convención de los Derechos del Niño.
- Por último, puede preverse que en la práctica ocurra un verdadero conflicto de leyes y de jurisdicción cuando se pretenda aplicar la nueva legislación en los estados de la república, ya que se superponen dos ordenamientos jurídicos diferentes, uno estatal de orden común y otro federal, al igual que existen dos procedimientos casi opuestos entre ellos y dos organismos administrativos diferentes encargados de aplicar dichos ordenamientos.
NOTAS
REFERENCIAS
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--------- 1992. "Textos de Derechos Humanos sobre la Niñez. México, D.F.
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Sánchez, A. 1993. "La Ley para el tratamiento de menores viola la constitución política y los Derechos Humanos". México, D.F.: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.
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------- 1993. "El Trabajo de los Menores". México, D.F.: UAM-Serie Libro de Textos.
Tenorio, F. 1989. "Entre definición y lógica del sistema: acerca de la justica de menores, un análisis crítico de su realidad": Revista Mexicana de Justicia 2, Vol. VII:433-40.
Ley para el Tratamiento de Menores Infractores. 1994. México, D.F.: Ediciones Delma.
Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores del D.F. 1986.
Recopilación de legislación sobre menores. México, D.F.: DIF Organización de las Naciones Unidas. Convención sobre los Derechos del Niño
APENDICE
Agencias Involucradas en el Sistema de Justicia de Menores.
- Consejo de Menores del Distrito Federal, Obrero Mundial, Distrito Federal.
- Centro de Tratamiento para Menores Infractores (varones), San Fernando, Tlalpan, Distrito Federal.
- Centro de Tratamiento para Menores Infractores (mujeres), Av. Universidad y Viveros, Coyoacán, Dis¬trito Federal.
- Procuraduría de la Defensa del menor y la familia, Prolongación Xochicalco 947, Colonia Portales, Distri¬to Federal.
- Agencia Investigadora Especializada en Asuntos del Menor, Niños Héroes 61, planta baja, Colonia Doctores, Distrito Federal.
- Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Peri¬férico Sur 3469 esq. Calle Luis Cabrera, Colonia San Jerónimo, D.F.
- Consejos Tutelares para Menores de los Estados.
Organizaciones No-Gubernamentales:
- Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria OP, A.C., Odontología 35, Colonia Copilco-Universidad, D.F.
- Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.
